盘活存量低效用地是推进土地资源节约集约利用、加快发展方式绿色转型、实现高质量发展的关键环节。从广东省率先探索“三旧”改造，10省份试点城镇低效用地再开发，再到国家层面全面铺开的发展历程中，各地积极开展实践探索和政策创新，形成了多元化的盘活模式，破除了一系列政策掣肘，为安徽省高效盘活利用存量低效用地提供了丰富的先行经验。

　　一、加强规划统筹引导，破除调规制约

　　健全存量规划体系。针对存量低效用地规划体系不健全和控制性详细规划调整程序繁琐等问题，广州市建立了“1+3+N ”的规划编制体系，即总体的“三旧”改造规划纲要，旧城镇、旧厂房、旧村庄3个专项改造规划以及具体的项目改造计划。佛山市构建了控规单元—街坊—地块开发细则三级管控体系，在具体项目实施时，可编制城市更新单元规划来替代控制性详细规划。上海市以更新项目所在地块为核心，选择近期有条件实施建设的范围划为更新单元（一般蕞小由一个街坊构成），编制城市更新单元规划，突破以单一宗地为改造对象，推动连片改造开发。

　　加强规划政策激励。放宽用途管制，鼓励土地混合利用，上海市在工业配套用地方面规定，产业项目用地、研发用地的配建面积占比从7%提高到15%，鼓励工业、仓储、研发、办公、商业等功能混合布置、空间设施共享。调整建设用地区位和空间布局，促进批而未征土地盘活利用，浙江省对于确实无法利用的批而未征土地，在确保未破坏地表且权属清晰的前提下，可以按规定向省政府申请区位调整。奖励规划容积率，鼓励提供公共空间和公益性设施，深圳市允许已出让未建设的工业、物流仓储用地等变更为居住用地，全部建设为可销售的人才住房；允许已出让未建的商业用地、居住用地、城市基础设施和公共服务设施用地增加建筑面积，但需要无偿移交政府一定比例的城市基础设施和公共服务设施、办公用房以及建设可销售的人才住房等。

　　二、完善增值利益分配，激发多方动力

　　保障原土地权利人利益。广东省对原土地权利人不愿或无力自行改造的，可由政府依法收回或征收后公开出让，所得的土地出让纯收益可按不高于60%的比例用于支持原土地权利人，或采取物业返还等方式兑现补偿。上海规定采取收储后公开出让的工业用地，在对工业用地、建筑物、设备等进行评估后收储补偿的基础上，可按照土地储备收益的一定比例，由市、区土地储备机构再给予补偿。

　　激励市场主体参与盘活。广东省出台“三旧”改造税收指引，明确了政府主导、政府和市场方合作及市场方主导3大类9种改造模式涉及主要税种的计税规则，实行税费优惠。东莞市为解决划拨用地的历史遗留问题，采取办理变更登记替代转让手续，降低契税和土地交易手续费，办理国有划拨用地变更登记400余宗。牡丹江市将进入土地二级市场交易的契税由4%下调为3%；太原市不仅下调契税比例，还免收土地交易手续费。

　　调动地方政府积极性。在项目实施中坚持利益共享、公益优先原则，由市场主体承担公益市政设施建设任务，调动地方政府工作的积极性。上海市规定整体转型区域公共绿地、开放空间用地的规划占比应不低于15%；城市开发边界以外零星工业用地自行开发的，应向政府无偿提供不少于10%的建设用地用于公益性设施、公共绿地等建设，或是不少于15%的地上经营性物业，定向用于公共用途。广东省规定自行改造的“工改商”项目必须无偿移交不低于15%的公益性用地，但改造地块较小无法移交的，可采用交房、交钱等多种方式，增强政策弹性。广州市对已建成的住宅小区内增加养老服务设施建筑面积的，可不增收土地价款，但须整体确权、不得分割销售。

　　三、创新增存挂钩政策，健全倒逼机制

　　扩大存量范围。浙江省创新实行全要素“增存挂钩”制度，将存量用地处置范畴拓展至存量土地收回收购、无主存量空闲地、城中村改造和小城镇环境综合整治中的存量土地、“三改一拆”拆后存量土地、集体存量建设用地、“退二进三”完成再开发的存量土地、增减挂钩拆旧区块完成复垦并验收的土地7大类，原则上按照存量与增量3:1比例核定新增建设用地计划指标额度。

　　扩大增量范围。河南驻马店建立消化批而未供和闲置土地“四挂”机制，将消化批而未供和闲置土地的情况与土地利用计划指标分配、城镇工矿规模指标分配调整、新增建设用地报批、开发区升级/扩区/调区等相挂钩。

　　优化挂钩机制。湖北省建立“五增”（增改挂钩、增存挂钩、增减挂钩、增低挂钩、增违挂钩）挂钩协同机制，新增建设用地计划下达与国土资源改革创新工作、存量土地利用、城乡建设用地增减挂钩、城镇低效土地开发利用、违法用地处置情况相挂钩。江西省建立消化周期与新增建设用地计划指标挂钩的机制，对消化周期在5年以上的市县暂停受理用地报批，对消化周期在3～5年（含5年）的市县按照存量与增量2:1挂钩，对消化周期在3年及以内的市县用地予以充分保障。

　　四、聚焦存量工业用地，探索多元路径

　　完善分割转让制度。上海市规定存量工业用地盘活转型为产业类项目的以自用为主，转型为研发总部通用类项目的可以将不超过30%的物业分割转让；转型为商办用地的，整体转型区域内的开发单位须持有50%以上的物业，零星转型的开发单位须持有60%以上的物业。多地对新型产业用地实行有条件分割转让政策，成都市对竣工验收满5年、达产考核通过的项目，允许将产业用房总计容建筑面积的50％进行分割转让；苏州市明确专项服务产业项目用地可按不超过计容建筑面积50%的比例、以整层且不小于1000平方米作为蕞小单元分割转让，转让对象须为专项服务产业从业单位。

　　创新多元处置机制。浙江宁波分类施策消化供而未用土地，因企业原因闲置的地块，允许采取缴纳开竣工履约保证金限期开工建设的方式进行处置；对确实无法按照出让合同（或划拨决定书）约定建设的地块，未达到无偿收回条件的，采取土地储备回购方式处置；对不能继续开发建设的地块，由政府主导进入国有建设用地二级市场实施转让；对“用而未尽”且未认定为闲置土地的地块，可通过分割转让、分割收储等办法盘活。

　　建立退出机制。浙江省建立了企业综合评价机制和差别化城镇土地使用税征管机制，根据企业规模、亩均产值、亩均税收、单位能耗、劳动生产率等综合评价结果，分类分档减免城镇土地使用税，配套实施用能、用电、用水、排污权等差别化政策措施，实行奖优劣汰。上海市明确低效产业用地认定标准，对低效产业用地实施技术改造、财税、电价、环保、金融服务等方面的差别化政策，对已签订土地全生命周期管理出让合同的低效产业用地，按照合同约定强制退出土地使用权。

　　优化储备机制。上海市规定各区可制定工业用地收储年度计划，土地权利人可向市、区土地储备机构申请土地使用权收储，探索带建筑储备、以楼换地、以股换地、以合并竞争方式确定项目投资主体和用地者等政策创新，加大对园区开发运营主体的存量收购支持力度。天津市规定政府收购企业退出节余工业用地的价格由双方协商确定，可在原出让价格基础上，增加适当的财务成本和管理费用，原则上不得高于上一年度区域内工业用地平均价格。

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